[김태일의 좋은 정부 만들기]미래대응기금, 계정성이냐 사업성이냐 > 홍보게시판

2027년 예산안이 공개된 이후, 전문가들의 비판이 잇따랐다. 핵심은 신설된 미래대응기금의 정당성이었다. 내년도 재정은 역대급으로 풍족하다. 반도체 초호황으로 법인세가 급증한 덕에 세수 규모가, 절대액은 당연하고 증가율에서도, 대한민국 건국 이래 최고치를 기록할 것으로 전망된다. 내년도 국세 수입은 584조4000억원으로 예상된다. 올해보다 170조원 늘어난 규모로, 증가율은 40%를 웃돈다.
법인세 초호황이 언제까지 이어질지는 알 수 없다. 어쨌든 10년 넘게 장기간 지속하지는 않을 것이다. 그렇다면 급증한 재정 수입을 흥청망청 단기간에 써버릴 수는 없다. 일단 적립하고, 대한민국의 발전을 견인하는 충실한 계획을 세운 후, 그에 맞춰 성실하게 지출하는 것이 좋겠다. 이런 기특한(!) 마음가짐으로 만든 것이 바로 ‘미래대응’ 기금이다.
내년에 몽땅 써버리는 대신 기금을 설치해서 적립하기로 한 것은 잘한 일이다. 문제는 설치는 마땅하되 설계는 몹시 부적절하다는 데 있다. 대표적인 것은 다음과 같다. ①세수 결손이 생겼을 때 국회를 패싱해 직접 기금으로 메꿀 수 있게 한 것, ②재원 조성할 때 국세의 40%에 달하는 지방 이전(지방교부세와 교육재정교부금)을 없앤 것, ③국회를 거치지 않는 지출 변경 한도를 기존 20%에서 30%로 높인 것. 이것들은 국회 재정 통제권을 침해하고 지방자치 이념을 훼손한다. 수정돼야 한다. 이에 관해서는 이미 여러 전문가가 지적했으며, 나 역시 다른 지면을 통해 비판했다. 그러니 이번에는 다른 측면, 즉 미래대응기금의 설계가 아닌 내용적 특성을 살펴보기로 하자.
반도체 호황 세수, 기금 적립 필요
미래대응기금의 용도는 두 가지, 재정 안정화와 미래대응을 위한 투자이다. 재정 안정화는 세수가 많으면 기금에 쌓아두고 적으면 빼 와서 재정 수입 변동성을 완화한다는 것이다. 이런 용도의 기금에는 계정성과 사업성이 있다. 계정성 기금은 직접 사업을 수행하는 대신 자금만 관리하는 기금이다. 사업성 기금은 특정 목적 달성을 위해 직접 사업을 수행하는 기금이다. 재정 안정화에는 계정성 기금이 적합하다. 미래대응 투자(재정사업)는 계정성 기금과 사업성 기금이 모두 가능하다. 계정성 기금이라면 사업 자체는 예산사업으로 하되, 부족한 재원만큼 미래대응기금에서 예산으로 이전하게 된다. 사업성 기금이라면 보유한 재원으로 사업을 직접 수행한다.
미래대응기금은 사업성을 택했다. 물론 주관부처인 기획예산처는 사업부처가 아닐뿐더러 미래대응을 위한 사업은 다수 부처에 걸쳐 있다. 따라서 사업성 기금 형태를 취해도 실제 사업 수행은 해당 부처가 맡을 것이다. 그렇더라도 계정성보다는 사업성 기금일 때 기획처 입김이 훨씬 강할 것임은 자명하다. 재정규율 관점에서는 미래대응 투자도 계정성 기금으로 하는 것이 바람직하다. 심사·평가·통제 강도의 차이로 인해, 기금사업은 예산사업보다 방만하게 운영되는 경향이 있기 때문이다. 그럼에도 사업성 기금 형태를 취했다면, 단점을 상쇄할 만한 장점이 있어야 한다. 과연 무엇일까.
통상 재정사업을 사업성 기금으로 하는 정당성 중 하나로 해당 사업과 기금 재원이 긴밀하게 연계돼 있다는 게 있다. 영화발전기금은 영화관 입장권에 붙는 부과금이 재원이다. 장애인고용촉진 및 직업재활기금 재원은 장애인 의무고용비율을 충족하지 못한 기업에 부과하는 부담금이다. 전자는 영화 관람객이 낸 돈이니 영화발전을 위해 써야 한다는 것이 명분이다. 후자는 장애인을 적게 고용한 대신 낸 돈이니 장애인 고용촉진과 직업재활에 쓰는 게 마땅하다는 논리다.
미래대응기금 재원은 국세 여유분이다. 이를 재원으로 청년, 성장동력, 지방, 교육·인재 등 4개 영역의 사업을 수행한다. 이들과 기금 재원 간에는 어떤 연관성이 있을까. 국세 자체는 특정 사업과의 연관성이 약하다. 그런데 미래대응기금 재원 대부분은 국세 중에서도 반도체 초호황으로 급증한 법인세이다. 그러니 굳이 연관된 사업을 따지자면 반도체 혹은 범위를 넓혀서 첨단전략산업을 지원하는 사업이 된다. 따라서 성장동력 영역 사업은 어느 정도 연관성이 있다고 할 수 있다.
지방 몫 줄이고 재량 키운 설계 문제
법에 따라 국세의 40%는 지방(지자체 및 지방교육청)에 자동 배분된다. 그런데 미래대응기금을 조성할 때는 40%의 지방 이전을 하지 않는다. 그 대신 지방과 교육·인재 영역을 설치했다. 그렇다면 지방 영역 사업의 재원은 삭감된 지방교부세이고 교육·인재 영역 사업의 재원은 사라진 교육재정교부금인 셈이니 재원과 사업 내용이 직접 연결됐다고 할 수 있겠다.
그러나 이 영역 사업들은 애초 지방의 자주 재원을 가져다가 중앙이 하는 것이라서 정당성이 없다. 청년 영역은 재원과의 연관성을 찾기 어렵다. 상당수는 기존 예산사업을 확대 개편에서 기금으로 옮겨온 것이다.
사업성 기금의 정당성으로 신축적인 운영도 있다. 예산사업은 예외적인 경우가 아니면, 국회에서 심의·확정한 금액과 내용을 지켜야 한다. 기금사업은 다르다. 지출의 20%까지는 기금 소관부처가 재량껏 쓸 수 있다. 게다가 미래대응기금 사업은 한술 더 떠서 한도를 30%로 높였다. 그런데 이처럼 강한 재량권이 과연 필요할까. 잘은 모르겠으나 성장동력 영역은 필요할 수도 있겠다. 급변하는 환경에 발 빠르게 대응해야 한다고들 하니 말이다. 그러나 지방, 교육·인재, 청년 영역은 전혀 아니다. 오히려 이 영역 사업들의 내용을 보면 신축적이지 못함을 우려할 게 아니라 꼼꼼한 계획과 성실한 준비 없이 마구잡이로 운영될 것을 걱정해야 할 판이다.
결국, 4개 영역 가운데 성장동력 영역을 제외한 나머지는 기금사업보다 예산사업이 더 적합하다(솔직히 성장동력 영역 사업도 다수는 예산사업이 더 적절하다). 앞서 지적한 미래대응기금 설계상 문제점은 고쳐져야 한다. 아울러 지나치게 다양하고 필요성과 당위성마저 약한 기금사업은 예산사업으로 돌리는 것, 그럼으로써 미래대응기금의 사업성 기금 특성은 축소하고 계정성 기금 특성은 확대하는 것도 함께 할 것을 정중히 권한다.
한국 정부의 대미투자 프로젝트 투자처가 대부분 에너지 분야로 가닥을 잡고 있다. 인공지능(AI) 데이터센터 건설에 총력전을 펼치는 도널드 트럼프 미국 행정부가 전력 수급이라는 당면 과제를 해결하기 위해 내린 결론이라는 평가가 다수다. 한국 정부도 투자금 회수 가능성이 비교적 크다고 보고 있다. 다만 에너지 개발에 필연적으로 따라붙는 환경 이슈와 비용 문제를 꼼꼼히 살펴야 한다는 지적이 나온다.
8일까지 한국과 미국이 사실상 낙점한 사업은 텍사스 액화천연가스(LNG) 복합화력발전소 건설과 원자력 발전소 최대 8기 건설이다. LNG 복합화력발전소 건설엔 223억달러, 원전 8기 건설엔 1200억달러를 배정한 것으로 알려졌다. 조선 분야에 투자하기로 한 1500억달러를 제외한 나머지 2000억달러의 71.2%에 달한다.
정부는 여기에 알래스카 LNG 개발 사업 참여까지 유력하게 검토하고 있다. 알래스카 LNG 프로젝트는 전체 사업 규모가 최대 500억달러로 추산된다. 사실상 조선 분야를 제외한 대미투자 대부분이 에너지 분야에서 이뤄지는 셈이다. 정부 관계자는 “결국 미국 정부가 ‘오케이’한 사업들”이라며 “그만큼 에너지 개발이 현재 미국 정부에 가장 중요한 과제라는 의미”라고 말했다.
핵심은 AI 데이터센터다. AI 데이터센터 건설에 대한 미국 정계와 시민단체 반발이 거세지만 미국 정부와 대형 빅테크 기업은 AI 데이터센터 건설에 사활을 걸고 있다. 미국 에너지부(DOE)의 로런스 버클리 국립연구소는 보고서에서 2028년 데이터센터 연간 전력 소모량이 최대 123GW(기가와트)에 이른다고 분석했다. 호남권 반도체 클러스터 건설에 필요한 6GW의 20배가 넘는 수치다.
이와 같은 이유로 일본의 대미투자도 상당수가 에너지 분야에서 이뤄졌다. 오하이오주 포츠머스 천연가스 발전소(330억달러), 테네시·앨라배마주 소형모듈원자로(SMR) 건설(400억달러), 펜실베이니아·텍사스주 천연가스 발전시설(330억달러)이 대표적이다.
한국 입장에서도 데이터센터와 장기 전력판매계약(PPA) 체결 등의 장치를 마련하면 안정적인 수익을 확보할 수 있다는 점에서 수용 가능한 안이라는 평가다. 원전 8기 건설과 관련해서도 두산에너빌리티, 현대건설 등에 기회의 문이 열릴 수 있다.
다만 풀어야 할 숙제도 많다. 먼저 환경 이슈에 직면할 가능성이 크다. 미국 연방항소법원은 지난달 미국과 일본이 1차 사업으로 합의한 텍사스주 해상 원유 수출 시설(21억달러) 건설 승인을 취소했다. 사유는 ‘중대한 절차상 미비’였다. 현지 환경보호단체가 애초 항만을 건설할 수 없는 지역이라며 소송을 제기했고 법원이 이를 받아들인 것이다. 니혼게이자이신문은 “거액의 투자에 대한 소송 리스크가 드러났다”고 평가했다.
한국이 추진하는 LNG 발전소와 원전도 비슷한 위험 요소를 안고 있다. 미국 연방항소법원은 2024년 8월 텍사스주 동남부 LNG 터미널 사업과 리오그란데 LNG 터미널 사업에 대해 미국 연방에너지규제위원회(FERC) 승인을 취소한 바 있다. 지역사회에 미치는 환경 영향을 충분히 연구하지 않았다는 이유를 들었다.
비용 문제도 걸림돌이 될 수 있다. 업계에선 송전망과 부대시설 건설비, 원자재, 인건비 상승으로 예상 비용보다 많은 돈이 들어갈 때 분쟁이 발생할 수 있다고 보고 있다. 실제로 대외경제정책연구원에 따르면 LNG 사업이 집중된 미국 텍사스주와 루이지애나주 숙련공 임금은 지난 3년간 약 40% 상승했다. LNG 프로젝트 설계·조달·시공 비용은 50% 이상 증가했다.

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